统筹规划城镇开发边界

  自然资源部近日表示,我国已经统筹划定了城镇开发边界,城镇开发边界外不得进行城镇集中建设,不得规划建设各类开发区和产业园区,不得规划城镇居住用地。

  通俗来讲,城镇开发边界是给城市画一个圈,以集中进行城镇开发。在国外,又被称为“城市空间增长边界”,其理念最早来自1945年的《大伦敦规划》,当时伦敦为控制城市蔓延,在外围规划了16公里的绿带。

  我国统筹划定城镇开发边界,同样是为了控制城市的无序扩张。改革开放后,我国经历了高歌猛进的城市化进程,在经济大步跨越的同时,也出现了城市“摊大饼”长大和土地低效利用的问题。第三次国土资源调查显示,2019年我国建设用地高达6.13亿亩,较2009年第二次国土资源调查时增加了1.28亿亩。

  其中比较明显的是,为拉动经济增长,在城市用地供应结构中,工业用地占了较大比重。这导致大量工业用地被粗放式低效利用,存在明显规模不经济情况。同时,由于实际入市的住宅用地规模偏小,导致一些大城市房价居高不下。

  为此,早在2014年,我国就提出实施建设用地总量控制,本意是由增量扩张转为盘活存量,提高用地效率。2022年,《中共中央国务院关于加快建设全国统一大市场的意见》提出,统筹增量建设用地与存量建设用地,实行统一规划,强化统一管理。

  继今年9月发布《关于开展低效用地再开发试点工作的通知》后,自然资源部此次发布《关于做好城镇开发边界管理的通知(试行)》,提出各类城镇建设所需要的用地(包括能源化工基地等产业园区、围填海历史遗留问题区域的城镇建设或产业类项目等)均需纳入全省(区、市)规划城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数统筹核算。不得擅自突破城镇建设用地规模和城镇开发边界扩展倍数,严禁违反法律和规划开展用地用海审批。

  在城镇开发边界内的增量用地使用上,《通知》要求各地为“十五五”“十六五”期间至少留下35%、25%的增量用地。在年度增量用地使用规模上,至少为每年保留五年平均规模的80%,其余可以用于年度间调剂,但不得突破分阶段总量控制,以便为未来发展预留合理空间。

  城市发展由外延扩张向集约式内涵提升转变,既是大势所趋,也是高质量发展的应有之义。但要注意的是,城镇开发边界不只是一条线,边界划定之后的管理更是一个长效问题,应抓紧研判,以收获实效。